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可持续发展政策是实施可持续发展战略的保证措施,是环境政策向经济和社会发展政策扩展并与之相互融合的产物。欧美日等一些国家的政府环境部门同经济部门合作,并广泛邀请社会各界参加,制定了综合性的长期环境政策规划,力求实现环境和经济政策的一体化。中国在这方面也有一定进展,有了一些政策方案,但如何制订与实施有效地渗透到经济和社会发展政策中的可持续发展政策,仍然是一个严峻的社会课题。

一、中国的环境政策

70年代初,在联合国人类环境会议的推动下,中国的环境保护开始起步。在20多年的发展中,根据工业增长速度高、工业总体技术水平低、工业布局不够合理和企业经营管理与环境管理不善等问题,逐步建立起了预防为主、防治结合谁污染、谁治理强化环境管理三大环境保护政策体系:

1.预防为主、防治结合的政策。从环境污染与破坏的长期经济和环境影响及其治理的费用而言,预先采取防范措施,不产生或尽量减少对环境的污染和破坏,是解决环境问题的最有效率的办法。中国制定这条政策的主要目的是在大规模经济建设的过程中同时防治环境污染的产生和蔓延,其主要措施有:把环境保护纳入国家和地方的中长期及年度国民经济和社会发展计划;对开发建设项目实行环境影响评价制度和三同时制度(防治环境污染和破坏的设施与生产主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用)。

2.谁污染、谁治理的政策。这是国际上通行的污染者负担原则在中国的应用,主要目的是促使污染者承担治理其污染的责任和费用。其主要措施有:对超过排放标准向大气、水体等排放污染物的企事业单位征收超标排污费,专门用于污染防治;对严重污染的企事业单位实行限期治理;结合企业技术改造防治工业污染。

3.强化环境管理的政策。主要目的是通过强化政府和企业的环境管理,控制和减少管理不善带来的环境污染和破坏。其主要措施有:逐步建立和完善环境保护法规与标准体系;建立健全各级政府的环境保护机构及完整的国家和地方环境监测网络;实行地方各级政府环境目标责任制;对重要城市实行环境综合整治定量考核。

近年来,中国政府围绕淮河等重点污染治理地区,制定和实施了水污染的流域规划与管理政策和污染物排放总量控制政策,对二氧化硫和酸雨,也通过划定控制区,实施了总量控制的政策。同时,加强了各项环境保护政策的实施力度,政策实施效果有了一定提高。

总体来看,经过20多年特别是80年代中以来的发展,中国已经建立了比较完整的污染防治和资源保护的法律体系和政策体系,环境投资逐步增长,用于控制污染的费用己达到了GNP0.8%,近年来,在淮河等污染防治重点地区,更采取了相当有力的行动。1998年下半年,中央政府从新增2000亿元基建投资中划拨170亿元用于环境基础设施建设,加快了环境建设的步伐。但是,与发达国家相比,中国的环境保护政策体系还不完整,从政策内容来看,不少政策措施还建立在各级政府的传统计划和行政命令的基础上,建立在主要领导人干预的基础上;从政策制定、实施、评估、修正这一循环周期来看,实施、评估、修正各个环节都相当薄弱;在相当多的地区,政府环境保护部门执法力度不够,无法保证各项政策得到实施,直接制约了环境质量的改善。

二、环境政策的深化和发展

从当前中国环境状况未看,中国只是在经济快速增长的压力下,避免了环境质量急剧恶化的局面。总体而言,大气、河流湖泊、海洋等方面污染还相当严重,生态破坏还在不断加剧。世界银行有关中国环境污染政策的专题报告计算了中国大气和水污染对人体健康的危害,估计每年损失至少达540亿美元,几乎是1995年中国国内生产总值的8%。如果考虑其他方面的污染损失和生态破坏的损失,更是一个惊人的数字。从中国今后人口、经济增长的趋势看,环境保护将会长期面临三大压力,即工业化进程加快带来的压力,人口增长和城市化发展带来的压力,全球环境问题发展带来的压力。当前,需要解决好以下矛盾或问题:即工业化进程加快与污染治理滞后的矛盾;城市数量和规模的扩张与城市基础设施落后的矛盾;以煤为主的能源结构与高效、清洁使用能源的矛盾;水资源紧缺与水污染不断加剧的问题;人口不断增长与耕地逐年减少的矛盾;矿产资源相对不足与资源利用效率不高的矛盾;生态基础脆弱与生态破坏继续扩展的矛盾;对外贸易迅速发展与国际绿色壁垒的矛盾。如果不能有效解决这些矛盾和问题,中国的环境保护就难以取得重大的进展,可持续发展将面临重重困难。

为了有效解决这些矛盾和问题,在制定和发展环境保护政策的过程中,应当全面贯彻以下一些被世界各国的环境保护实践所证明的一些原则,如可持续发展原则,预防污染原则,污染者负担原则,经济和资源利用效率原则,污染综合控制原则,公众参与原则,环境与经济发展综合决策原则,等等。采用这些原则是环境保护政策得以进一步深化和发展,并向可持续发展政策转变的重要条件。

 
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